Los dos lados del mostrador en la función pública

En Uruguay no es extraño que cada tanto los jerarcas públicos designados presenten conflictos de interés, incompatibilidades en la función que ejercen, abuso de los poderes del cargo en distinto grado o un verdadero tráfico de influencias. En todos los gobiernos y en los más diversos cargos, sin distinción.

No se trata solo de una cuestión moral. Antes que nada, es una obligación jurídica establecida en la Constitución (arts. 24, 25, 72, 93, 296, 332), en Convenciones Internacionales contra la Corrupción (Interamericana 1996 y ONU 2003) y en diversas leyes y decretos, que todas ellas describen conductas debidas y prohibidas, así como diversas sanciones administrativas, políticas, disciplinarias y penales, según corresponda en cada caso.

También es un imperativo ético de la función pública, que no responde a un juicio de valor sobre la ética o los valores personales del funcionario, sino a los estándares que nuestro sistema de gobierno demanda a los funcionarios que van a ocupar cargos públicos.

Nos importa refrescar primero lo que nuestra Ley 17.060 del año 1998 -que es la regulación central en materia de ética pública y normas de transparencia- dispone sobre estos temas:

Artículo 20 – Los funcionarios públicos deberán observar estrictamente el principio de probidad, que implica una conducta funcional honesta en el desempeño de su cargo con preeminencia del interés público sobre cualquier otro. El interés público se expresa en la satisfacción de necesidades colectivas de manera regular y continua, en la buena fe en el ejercicio del poder, en la imparcialidad de las decisiones adoptadas, en el
desempeño de las atribuciones y obligaciones funcionales, en la rectitud
de su ejercicio y en la idónea administración de los recursos públicos.

Artículo 21 – Los funcionarios públicos observarán los principios de respeto,
imparcialidad, rectitud e idoneidad y evitarán toda conducta que importe
un abuso, exceso o desviación de poder, y el uso indebido de su cargo o su
intervención en asuntos que puedan beneficiarlos económicamente o
beneficiar a personas relacionadas directamente con ellos.
Toda acción u omisión en contravención del presente artículo hará
incurrir a sus autores en responsabilidad administrativa, civil o penal,
en la forma prescrita por la Constitución de la República y las leyes.

Artículo 22 – Son conductas contrarias a la probidad en la función pública:

1) Negar información o documentación que haya sido solicitada en
conformidad a la ley.

2) Valerse del cargo para influir sobre una persona con el objeto de
conseguir un beneficio directo o indirecto para sí o para un tercero.

3) Tomar en préstamo o bajo cualquier otra forma dinero o bienes de la
institución, salvo que la ley expresamente lo autorice.

4) Intervenir en las decisiones que recaigan en asuntos en que haya
participado como técnico. Los funcionarios deberán poner en
conocimiento de su superior jerárquico su implicancia en dichos
asuntos, para que éste adopte la resolución que corresponda.

5) Usar en beneficio propio o de terceros información reservada o
privilegiada de la que se tenga conocimiento en el ejercicio de su
función.

Resulta claro que, aún cuando no exista un delito penal atribuible al jerarca, como en muchos de estos casos, ya que se requiere la descripción exacta de una conducta dentro de una norma penal para ser condenado penalmente, la ley plantea un conjunto de normas y principios de transparencia que deben cumplirse. La ley misma dice que quiere “prevenir, reprimir y erradicar el “mal uso” del poder público y las prácticas corruptas.”

Se quiere prevenir y reprimir esas situaciones críticas, especialmente cuando son discutibles o dudosas, imponiendo compromisos, limitaciones y prohibiciones personales, en la vida de relaciones con terceros o de intereses económicos. De esta forma, hay que divulgar las normas para que cuando los temas salten a la opinión pública, se pueda conocer realmente el alcance de estas regulaciones.

Lamentablemente debemos admitir que no existen en Uruguay mecanismos suficientes para lograr que la sociedad disponga de medios efectivos de control durante el ejercicio del cargo, y menos todavía en el proceso previo a la designación de un gobernante.

¿Alguna vez se hizo un análisis independiente, serio, completo y responsable, por una agencia del Estado o por una unidad dedicada a pesquisar acerca de los antecedentes, comportamiento y conflictos de un candidato a cualquier cargo público relevante? Apenas si se adjunta una hoja de vida cuando se remite una solicitud de venia parlamentaria, que comprende solo la trayectoria laboral y educativa. No más que eso.

La Junta de Etica y Transparencia Pública (JUTEP), por su parte, solo registra las declaraciones juradas de bienes e ingresos de los jerarcas y solo interviene cuando hay un pedido especial de alguna autoridad pública o de la justicia penal. La excepción es la intervención de oficio. Claro, la JUTEP tiene menos de 15 funcionarios hace muchos años, y no hay planes de fortalecer sus capacidades y recursos. Tampoco fortalecer las regulaciones. Un mensaje del sistema político, a quien debe controlar, y cuyos directores además son designados por el sistema político en cada cambio de gobierno.

Sin embargo, la cuestión de fondo sigue vigente: ¿cómo es posible que accedan personas a los cargos públicos de jerarquía que cuenten con antecedentes penales, conflictos graves en su vida personal, hechos de corrupción, relaciones anteriores con empresas que deben supervisar o con las cuales tendrán que contratar? Y una vez descubiertas esas circunstancias, ¿hay medidas efectivas para forzar al sistema político gobernante a destituir, cesar o separar del cargo al jerarca cuestionado en la legalidad o en la ética pública? ¿O pasamos directo al nivel en que la clase política -oficialismo y oposición- dejan de lado al jerarca cuestionado para llevarlo a una lucha política de ganadores o vencedores?

Veamos sino qué pasa con una persona que es propuesta para ser candidato a un cargo gubernativo importante. La relevancia y consecuencias futuras del acierto en la designación supondrían un previo escrutinio severo, tanto de su vida personal como de su patrimonio y negocios, de las historias recientes o alejadas que tengan incidencia en la función pública, y en la ética necesaria para un cargo público.

Los políticos olvidan muchas veces que la función pública no se debe adaptar a ningún candidato. Dice la Constitución que una base fundamental del Estado debe ser que “el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario” (art. 59).

En general esto se cumple para los funcionarios de plantilla, que ingresan en cargos presupuestales o contratados predefinidos, pero no ocurre así con los jerarcas máximos porque sencillamente no hay normas objetivas (como sí existen estatutos de los funcionarios en la administración central y los entes descentralizados) ni procedimientos que obliguen a respetar los aspectos que venimos reseñando. Si un jerarca va a ser designado por un gobierno o por el acuerdo dentro del sistema político, lo será inevitablemente salvo que termine comprometido al extremo ante la justicia penal.

La Constitución apenas pide que los Ministros de Estado “cuenten con respaldo parlamentario” (art. 174), y que los directores de entes autónomos y servicios descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado tengan “condiciones personales, funcionales y técnicas” (art. 187). Expresiones genéricas que no resisten la voluntad de quienes están decididos a designarlo desde antes de pedir una venia parlamentaria.

En Uruguay hemos visto periódicamente designar a personas embargadas, con antecedentes delictivos importantes contra las instituciones o con juicios millonarios contra el Estado. Si en algún momento se cuestiona públicamente esta circunstancia, durante semanas se agita el sistema político y suceden las denuncias penales, las acciones parlamentarias y las defensas cerradas porque hay que evitar el daño al partido, al gobierno o a un grupo político. Es justo indicar que algunas veces también se ha preferido sacrificar al jerarca cuestionado, pero solo si es inevitable, indefendible o cuando ya arrastra a las máximas autoridades. Sin embargo, todo esto pudo evitarse en la etapa previa a la designación con una adecuada investigación de antecedentes.

Otra modalidad común es tolerar el conflicto de interés, es decir, lo que se conoce popularmente como “estar de los dos lados del mostrador”.

Nadie ignora que un jerarca cualquiera tiene su vida anterior a la investidura en el cargo, pero una vez que asume la función no puede generar vínculos, conductas o contactos con intereses para beneficio propio o de personas allegadas, que busquen beneficios económicos, ni tampoco hacerlo respecto de aquellos a los cuales debe controlar o gestionar.

Extrañamente, tenemos que comentar algo así sobre el Presidente Vázquez, que desempeñó durante su primer mandato la profesión médica en una institución que recibía abundantes fondos públicos y controles desde el Ministerio de Salud Público, brazo administrativo del mismo Presidente. La mayoría de los medios periodísticos comentaron el caso de manera generosa, casi como una forma suprema de servicio hacia los pacientes, y un sector de la población seguramente lo haya percibido como un fenómeno de alta sensibilidad social. Sin embargo, cualquier analista en la materia hubiese concordado en que se trató de un severo caso de conflicto de intereses mal resuelto, más allá de la simpatía o sensibilidad que pudo generar.

No corresponde juzgar el reciente caso del director de la OPP, porque carecemos de los elementos de juicio completos. No obstante, es otro caso que pone de manifiesto lo que estamos reflexionando: ¿dónde está la frontera para la integridad de la conducta y hasta dónde llega la exigencia ética hacia un jerarca?

De manera abstracta, la frontera en la gestión de los intereses del Estado, cuando alguien accede a un cargo de responsabilidad mayor, no es el de la legalidad pura, o si se quiere el de los delitos penales o civiles, sino el de la ética pública, la transparencia y la corrupción. Una frontera mucho más estricta y cercana a la integridad de las personas, a la probidad y rectitud, a la investidura que debe honrarse. No interesa si puede ser una conducta penalizada con cárcel, multa o destitución, porque eso será solamente el grado de la responsabilidad.

Mientras no tengamos una institucionalidad totalmente independiente, altamente profesionalizada y con recursos suficientes, como debiera ser por ejemplo una pujante JUTEP o una unidad especializada, seguiremos preguntándonos cada vez que surja un caso de corrupción o ética pública: ¿somos tolerantes por demás los uruguayos a que estos casos de doble mostrador o conflictos de intereses sean una cuestión estrictamente de alineamientos políticos, una especie de está bien o mal según estén dispuestos los líderes de turno, o debemos salir de esta anestesia para exigir un estándar alto y fuerte en la integridad de los gobernantes?

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