Uruguay puede negociar con terceros países denunciando la decisión 32-2000

El Presidente Lacalle Pou parece tener claro el objetivo con el Mercosur: negociar acuerdos comerciales en el minto todos juntos con los socios del bloque o darle a Uruguay el derecho de hacerlo por su lado. La estrategia también parecería clara: negociar, con el apoyo de Brasil, una norma consensuada que permita la apertura extrabloque al país.

El único elemento ineludible para Uruguay, que no puede escapar como parte de cualquier negociación, opinión o resolución, está la decisión del Consejo de Mercado Común número 32-2000.

Decimos que es la única cuestión que realmente está en la base de toda discusión o propuesta uruguaya de retomar la apertura extrabloque, porque las demás vertientes del tema son de relacionamiento, negociación, diplomacia, economía y aspectos geopolíticos. Aspectos que no integran el mundo jurídico que cada gobernante debe respetar y cumplir. La legalidad es la única fuerza vital, la última razón que se levanta como barrera para los distintos gobiernos uruguayos que han buscado sacar la cabeza del lazo de la decisión 32-2000.

Los comentarios de esta columna no desconocen que la diplomacia puede subordinar la juridicidad, aquello que alguna vez se graficó como poner lo político por encima de lo jurídico. Es conocido que el Mercosur no es afecto a cumplir sus propias normas. Ha sido utilizado para alinear ideologías en cierto momento, o para violar sus propias normas internas como en el caso de la suspensión de Paraguay de la membresía del grupo. El Mercosur no tiene una verdadera unión aduanera, ni siquiera imperfecta, pero sí creó un Parlamento como si fuese una comunidad económica, política y social avanzada. Ni que hablar de las trabas al comercio, la irrelevancia de los tribunales de disputas internas y las medidas aduaneras no arancelarias que han distorsionado toda clase de libre circulación de bienes y servicios. El Mercosur tiene muchas más historias de incumplimientos internos que éxitos de verdaderas herramientas para llevar al Mercosur a niveles superiores de integración.

Pero mientras la realidad indica esos comportamientos distorsivos, parece que a Uruguay se le reclama escrupulosamente no apartarse ni un milímetro de la decisión 32-2000. El país queda en este terreno de la apertura comercial en una subordinación dolorosa. Uruguay tiene asumido antes que nadie que debe respetar el compromiso de abstenerse frente a cualquier acuerdo comercial relevante con el mundo, del tipo o clase que fuese; y si lo llegara a hacer, solo quedaría en condiciones válidas si recoge primero el pláceme de los tres restante socios del bloque. Más claramente dicho: el país debería ir a cada cancillería y pedir permiso para acordar con otros países.

Es lo que dice la decisión 32-2000:

Art. 1 – Reafirmar el compromiso de los Estados Partes del MERCOSUR de negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de países extrazona en los cuales se otorguen preferencias arancelarias.

Art. 2 – A partir del 30 de junio de 2001, los Estados Partes no podrán firmar nuevos acuerdos preferenciales o acordar nuevas preferencias comerciales en acuerdos vigentes en el marco de ALADI, que no hayan sido negociados por el MERCOSUR.

Las preguntas son demasiadas: ¿quién admitió y aceptó esta norma secundaria votada en el Consejo de Mercado Común, que es un órgano que agrupa a los Cancilleres del Mercosur? ¿Cómo llegamos a esta situación de renuncia a la soberanía del país en estos temas? ¿Es -y ha sido- legítima esta norma para nuestro Gobierno? ¿Intervino el Parlamento uruguayo en su aprobación, como exige la Constitución?

Primero vamos a conocer lo que implica una decisión en el ámbito del derecho del Mercosur. Según el Tratado Constitutivo del Mercosur, las decisiones son actos jurídicos emanados del órgano denominado Consejo de Mercado Común (CMC), compuesto por la reunión de los Cancilleres de los países del Mercosur. Es un órgano secundario, de inferior jerarquía que las reuniones de Presidentes del bloque, pero es el ámbito natural de gestión y ejecución de acuerdos políticos. Las decisiones se adoptan por consenso, con el acuerdo de los cuatro socios.

Nuestro país, y en general es una constante en los demás integrantes del bloque, ha tenido una política errática sobre el valor jurídico de estas decisiones a la hora de hacerlas aplicables dentro del país, lo que se conoce como la internalización. Ocurre que tradicionalmente nuestra Constitución ha repartido las competencias para celebrar acuerdos y adoptar decisiones sobre acuerdos, contratos, convenios y compromisos internacionales, en dos grandes centros de poder: el Parlamento debe aprobar o reprobar los mismos, lo que se hace mediante una ley formal; y es el Poder Ejecutivo el que negocia, suscribe y finalmente, con el acuerdo de la ley respectiva, ratifica la norma en última instancia, con lo cual se vuelve vigente y exigible.

La celebración de cualquier compromiso o acuerdo que involucre u obligue al país queda enmarcado entonces en la intervención conjunta del Poder Ejecutivo, bajo el art. 168 numeral 20 (“Concluir y suscribir tratados, necesitando para ratificarlos la aprobación del Poder Legislativo”) y también del Parlamento, según el art. 85 numeral 7) (aprobar o reprobar “todos los tratados de paz, alianza, comercio y las convenciones o contratos de cualquier naturaleza que celebre el Poder Ejecutivo con potencias extranjeras”).

De manera general, la decisiones del CMC no han tenido este nivel de procedimiento, y salvo algunas excepciones, los sucesivos gobiernos desde el año 2001 no han remitido al Parlamento la solicitud de aprobación requerida constitucionalmente para cada decisión.

Naturalmente que ha existido un cúmulo muy grande de decisiones que refieren a temas instrumentales, de coordinación, políticos o de aspectos operativos. Podríamos decir que no llegan a entrar en conflicto con ninguna norma interna sino que son propias del funcionamiento fluido o más eficiente del bloque: temas de inmigración, visas, grupos de trabajo, coordinación de actividades en negociaciones, temas aduaneros y tráfico de bienes, etc. No hay estrictamente una justificación válida jurídicamente para que no pasen por el Parlamento estas decisiones, que es verdad saturaría por mucho tiempo la aprobación parlamentaria ante la dinámica y variedad de normas.

Sin embargo, on la decisión 32-2000 han preferido hacerla directamente aplicable dentro del gobierno (self executed), como la mayoría de las decisiones del CMC, con el solo requerimiento de que éstas hayan consensuadas por el Canciller del momento. Si será tan crítica la falta de aprobación de los órganos competentes en todos los países, que el sitio institucional del Mercosur dice al día de hoy: “La normativa requiere incorporación”.

No hay en sentido estricto una justificación jurídicamente válida para que no pasen por el Parlamento estos actos jurídicos del Mercosur. Se podrá explicar -con razón- que se lograría saturar al Parlamento para darle trámite a cuestiones menores, hasta casi accesorias. Sin embargo, en casos críticos como la decisión 32-2000, estamos ante un compromiso de otro nivel, ya que avanza sobre la libertad o independencia de nuestro país para administrar su política exterior, sus intereses comerciales o sus decisiones soberanas en materia de inversiones, comercio y transacciones con otros países.

El objetivo buscado con la decisión 32-2000 lo expone la misma norma: “Que la constitución de un mercado común implica, entre otros aspectos, la necesidad de contar con una política comercial externa común …”, y que “resulta necesario priorizar las negociaciones como agrupación estableciendo una fecha límite para la negociación de acuerdos bilaterales”.

Esto significa que el gobierno uruguayo era consciente de que estaba entrando en una zona que afectaba la soberanía del país en términos claramente definidos y articulados en la Constitución. La decisión 32-2000 está en el corazón mismo de la soberanía del país que, al decir del art. 2, “es y será para siempre libre e independiente de todo poder extranjero”. Al firmar el Canciller del momento esta decisión y no obtenerse aprobación parlamentaria, se transgredió el art. 4 de la Constitución que dispone: “La soberanía en toda su plenitud existe radicalmente en la Nación, a la que compete el derecho exclusivo de establecer sus leyes del modo que más adelante se expresará”.

Como consecuencia de lo anterior, la decisión 32-2000 es un acto jurídico nulo para nuestro país, que ha sido respetado y asumido como vigente por sucesivos gobiernos desde su faz claramente diplomática, pero no en su verdadera dimensión jurídica. Si un acto del Canciller no ha sido aprobado por los órganos legítimos es claramente inoponible e ineficaz, eliminando cualquier obligatoriedad.

El país debería avanzar por esta línea, en tanto las autoridades no pueden evadir la aplicación de nuestro derecho interno, que sería además una instancia superadora de las difíciles relaciones diplomáticas y negociaciones con los países del bloque. El camino es denunciar la decisión 32-2000 porque nunca se ha incorporado en el derecho interno ni en el ámbito de las normas del Mercosur, lo que la priva de cualquier efecto vinculante. La nulidad de la norma no podría subsanarse ni por intervención de los órganos del Mercosur ni por la gestión de autoridades nacionales, salvo que el Parlamento preste su aprobación expresa mediante una ley.

Mientras tanto, seguimos necesitando superar la cuestión porque el mandato es no esperar nada sino de nosotros mismos.


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